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財政部財科所:我國開征碳稅的必要性和可行性分析

發(fā)布時間:2009年9月24日 來源:經濟參考報

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  4.稅收優(yōu)惠 


    一般而言,國際上碳稅的稅收優(yōu)惠主要有三個方面的內容: 


    (1)對能源密集型行業(yè)的優(yōu)惠。由于征收碳稅會影響企業(yè)的國際競爭能力,對能源密集型行業(yè)實行低稅率或稅收返還制度,這也是國際上為消除碳稅征收對企業(yè)國際競爭力影響而采取的通行辦法。雖然在客觀上會降低碳稅的實施效果,但有助于碳稅的推行和保障產業(yè)競爭力。
 

    (2)對二氧化碳排放削減達到一定標準的(超過國家排放標準)企業(yè)給予獎勵。開征碳稅的目的就是要減少二氧化碳的排放,因此有必要對企業(yè)在二氧化碳減排上的努力給予激勵。 


    (3)對居民個人的優(yōu)惠。對于征收碳稅導致受影響較大的一些居民個人,如低收入者等,為了不影響其生活,給予相應的減免優(yōu)惠。 


    根據國際經驗,結合我國的實際國情,我國碳稅稅收優(yōu)惠的設計如下: 


    (1)為了保護我國產業(yè)在國際市場的競爭力,可根據實際情況,在不同時期對受影響較大的能源密集型行業(yè)建立健全合理的稅收減免與返還機制。但是,能源密集型行業(yè)享受稅收優(yōu)惠必須有一定的條件,如與國家簽訂一定標準的二氧化碳減排或提高能效的相關協議,作出在節(jié)能降耗方面的努力。  


    (2)對于積極采用技術減排和回收二氧化碳,例如實行CCS(碳捕獲和儲存)技術,并達到一定標準的企業(yè),給予減免稅優(yōu)惠。
 

    (3)根據我國現階段的情況,從促進民生的角度出發(fā),對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的二氧化碳,暫不征稅。 


  碳稅的其他制度規(guī)定 


    1.碳稅的收入歸屬 


    碳稅的收入歸屬上有三種選擇,即地方稅、中央稅、中央與地方共享稅。一般而言,根據中央稅與地方稅的劃分標準,地方稅應該是具有非流動性且分布較均勻、不具有再分配和宏觀調控性質、稅負難以轉嫁性質的稅種。而碳稅對整個宏觀經濟、產業(yè)的發(fā)展產生影響,還涉及一個國際協調的問題。從這個角度看,碳稅不宜作為地方稅,作為中央稅更為合適。但考慮到我國目前地方稅稅收收入過低,為了調動地方政府的積極性,建議將碳稅作為中央與地方共享稅,中央與地方分成比例為7:3。由中央財政集中碳稅收入用于支持節(jié)能、新能源和可再生能源利用、新能源技術開發(fā)以及其他節(jié)能事業(yè)的發(fā)展。還需要建立規(guī)范的財政轉移支付制度,重點考慮低收入或經濟發(fā)展水平低的地區(qū),平衡地區(qū)間減排成本和收益的分配格局。
 

    2.碳稅的收入使用 


    從強化我國財政管理的角度出發(fā),碳稅的收入也有必要納入預算管理,與其他稅收收入統(tǒng)一進行使用和管理。鑒于我國現階段的經濟發(fā)展水平尚低,節(jié)能減排方面所需的資金不足,因此,財政有必要合理地利用碳稅收入,加大在節(jié)能環(huán)保方面的支出。具體來看,碳稅收入應該采用以下使用內容和方式:一是用于重點行業(yè)的退稅優(yōu)惠和對低收入群體的補助等方面;二是可以建立國家專項基金,專門用于應對氣候變化、提高能源效率、研究節(jié)能新技術、新能源技術開發(fā)、新能源和可再生能源利用、實施植樹造林等增匯工程項目以及加強有關的科學研究與管理,促進國際交流與合作等方面;三是在具體使用方式上,應該更多地采用財政貼息等間接優(yōu)惠方式,而較少采用直接補貼的方式,更好地發(fā)揮碳稅的作用。
 

  我國碳稅的實施框架設計 


    1.碳稅的功能定位 


    從整個經濟政策手段來看,除了碳稅政策外,碳排放權交易也是可以實現二氧化碳減排的一個重要經濟政策。碳稅與碳排放權交易,兩者各有優(yōu)缺點。碳稅較碳排放權交易相比的優(yōu)點為:(1)碳排放權交易需要確定國內碳排放總量,并進行碳排放權的分配,涉及多方利益,在未能達成一致協議前的實施難度較大,而碳稅的開征則更加靈活;(2)碳稅符合污染者付費原則,而碳排放權交易則允許擁有較多排放權配額的企業(yè)在排放量下降時可出售其排放權,碳稅相對碳排放權交易來說更加公平;(3)碳稅適用于所有排放二氧化碳的對象,而碳排放權交易則因交易成本高和范圍較小,一般限于發(fā)電業(yè)等能源使用大戶;(4)政府可以通過碳稅獲得收入,并用于節(jié)能減排。 


  但碳稅的缺點是:(1)由于需求價格彈性的影響,碳稅的減排效果確定性較差,而碳排放權交易在減排目標上更加明確;(2)碳稅的實施阻力大,而企業(yè)一般較偏好碳排放權交易。 


    綜合來看,碳稅和碳排放權交易之間并不是簡單的相互替代關系,而是相互補充的關系,兩者與其他二氧化碳減排經濟政策一起,共同發(fā)揮促進二氧化碳減排的調節(jié)作用。 


    2.碳稅的實施路線圖 


    我國碳稅的開征,涉及國際協約中發(fā)展中國家在應對全球氣候變化上承擔義務的確定問題,我國政府在應對全球氣候變化上的態(tài)度,與現有對化石能源征稅的稅種之間的協調,礦產資源、能源等生產要素價格形成機制的完善程度,以及制定相關法律等多方面因素的影響。同時,為了減少碳稅實施的阻力和負面效應,碳稅還需要遵循漸進的改革思路,采取稅率制定逐漸小幅度提升等措施。由于存在著較多的影響因素,有必要基于我國的實際國情合理設計碳稅的實施路線和步驟。 


    (1)開征碳稅的相關條件 


    根據第五部分的分析可知,開征碳稅在實現一定的二氧化碳減排效果的同時,也將會對宏觀經濟和微觀主體等方面造成影響。因此,開征碳稅會受到國內外經濟環(huán)境和納稅人等方面的障礙。從我國現階段各方面的外部環(huán)境出發(fā),碳稅的開征需要滿足以下幾個方面的條件:  


    良好的國內宏觀經濟環(huán)境。由于開征環(huán)境稅不可避免地會對GDP增長水平、產業(yè)競爭力、企業(yè)進出口、居民的可支配收入和物價等方面產生影響。因此,在中國宏觀經濟的過熱或下滑的情況開征碳稅可能都不合適,在經濟過熱時開征碳稅推動物價的上漲,在經濟下滑時開征碳稅會導致經濟難以復蘇。這些都構成開征碳稅的相關障礙,有必要選擇合適時機出臺。目前,中國的宏觀經濟也受到國際金融危機的沖擊,經濟增長呈現出下滑的趨勢,這將導致碳稅開征時間的延遲。 


    良好的國際經濟環(huán)境。中國經濟屬于外向型的經濟,出口是影響國內經濟增長的三駕馬車之一。如果國際經濟環(huán)境不佳,造成對中國出口的影響,基于上述同樣的道理,也會影響到碳稅的開征。因此,也同樣有必要選擇良好的國際經濟環(huán)境作為碳稅的開征時機。目前國際金融危機已經對中國主要的貿易國家的進口產生沖擊,在這種國際經濟環(huán)境下,也會構成開征碳稅的相關障礙。 


  適度的稅負水平。開征碳稅必然會加大企業(yè)和個人納稅人的負擔,盡管目前中國全民環(huán)境保護意識普遍提高,使得碳稅的開征相對容易為社會所接受,但是過高的稅負水平必然會導致受影響較重的納稅人的抵制,產生較大的社會阻力。因此,碳稅的開征初期有必要設計較低的稅負水平,并設計對受影響較大的納稅人的相關稅收返還和補貼等優(yōu)惠政策,以減弱碳稅推行的阻力。 

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