摘要：土壤污染越來越引起人們的關注與重視。在風險社會下，土壤污染給人們帶來很大的安全隱患。但是我國關于防治土壤污染的法律基本上是一項空白，尤其是關于土壤污染的刑事立法方面。因此，對土壤污染法律責任尤其是刑事責任研究十分必要。本文以常州外國語學校污染事件為例，分析在風險刑法背景下我國的土壤污染情況，總結我國現有關于土壤污染的相關刑事法律規定，提出制定土壤污染專門刑事立法，具體規定企業和政府的相關責任。

關鍵詞：土壤污染風險 刑法風險 刑法規范

一、前言

人們進入工業化以來，經濟安全、食品安全、校園安全、職業安全、生產安全、網絡安全、環境安全等各種矛盾充斥著社會，我們由此進入風險社會。“風險社會”的提出者烏爾里希?貝克就曾指出：“風險歸根到底不是任何具體的物，它是看不見的，是人的感官感覺不到的東西。它是一些社會構想，主要是通過知識、公眾、正反兩方面專家的參與、對因果關系的推測、費用的分攤以及責任體系而確立起來的。它是認識上的構想，因此總帶有某種不確定性。”[轉引自薛曉源、劉國良：《全球風險世界：現在與未來——德國著名社會學家、風險社會理論創始人烏爾里希?貝克教授訪談錄》，載《馬克思主義與現實》,2005年第1期。]在風險社會下，我國環境問題日益突出，影響人們的生產和生活，給人們帶來一定的安全隱患。

2016年4月17日，央視曝光了“常州外國語學校新址污染”事件。據報道，江蘇常州外國語學校自2015年搬新址后，校內不少同學開始出現劇烈頭痛、長痘痘、皮疹等不適癥狀。體檢結果顯示，校內493名學生出現皮炎、咳嗽、流鼻血、支氣管炎、血液指標異常、白細胞減少等異常癥狀，個別學生還被查出患上了淋巴癌、白血病等惡性疾病。出現癥狀的學生達到全校學生的八成以上。通過調查了解到，常州外國語學校對面是三家化工廠的舊址，化工廠曾經將大量劇毒物質填埋在地下，而這些劇毒物質導致周邊環境里污染物嚴重超標。通過檢測發現化工廠地塊的土壤中最嚴重的一種污染物超標94799倍，其他污染物也超標幾萬倍。校區的地下水和空氣中均檢出了污染物，專家稱校區受到的污染與化工廠的污染物吻合，而且都是明確的致癌物。常州外國語學校的土壤污染事件突出體現了風險社會的特征。風險的發生在于組織或個人的不負責任，因此必須用刑法加以控制。

二、土壤污染的風險刑法分析

土壤是污染的載體。土壤污染是指由于人類活動產生的污染物質通過各種途徑進入土壤,其數量超過土壤的容納和凈化能力,導致土壤的組成、結構和功能等發生變化,從而影響土壤的有效利用,危害人體健康或財產安全,以及破壞自然生態系統,造成土壤質量下降的現象。[陳德敏，薛婧媛：《中國土壤污染現狀與法律責任解讀》，載《重慶大學學報（社會科學版）》2008年第1期，第94頁。]隨著中國國民經濟的快速發展,土地開發強度越來越大,工業化發展中向土壤排放污染物也越來越多,土地污染日益嚴重，影響人民的生活。刑法對保護人民生命和財產安全發揮重要作用，土地污染需要風險刑法進行分析。所謂風險刑法，是指通過規制行為人違反規范的行為導致的風險，以處罰危險犯的方式更加早期地、周延地保護法益，進而為實現刑罰的積極的一般預防目的而形成的一種新的刑法體系。在風險刑法中，行為、風險、歸責是重要的主題詞，因此筆者從以下三個方面分析風險刑法下的土壤污染。

（一）土壤污染行為

《中華人民共和國憲法》第十條規定：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。土地的國家、集體所有的性質決定了人們使用土地的行為。關于土地，無論是城市的土地還是農村的土地，無論是工業用地，還是生產用地，人們都沒有所有權，所以在使用時會把其當成公共物品，很容易出現像哈丁所說的“公地悲劇”現象。在農村，會產生諸如農用塑料薄膜、農藥、化肥等帶來的污染，這樣的污染不僅僅是因為農民想要增高農業的產量，根本原因是土地的所有權的性質。在城市，因為土地是國家的，個人或企業關于土地的使用都是暫時的，企業為了追求更高的利潤，花費更低的成本，他們在生產作業的過程中會造成土地的大面積污染。正如本文開頭提到的常州外國語學校污染事件，學校建在三家舊化工廠中，最大的化工廠叫常隆化工有限公司，緊接著的是長宇化工和華達化工。化工廠在日常運作過程中為了節省成本，像克百威、滅多威、異丙威、氰基萘酚這樣的劇毒類產品直接排出廠外，還將危險廢物偷偷埋到了地下。這些行為給環境問題帶來了極大的隱患。

（二）土壤污染風險

污染問題是一個很重要的問題，嚴重影響人們的生產和生活。在一份項目環境影響報告上，常州外國語學校這片地塊土壤、地下水里以氯苯、四氯化碳等有機污染物為主，萘、茚并芘等多環芳烴以及金屬汞、鉛、鎘等重金屬污染物，普遍超標嚴重，其中污染最重的是氯苯，它在地下水和土壤中的濃度超標達94799倍和78899倍，四氯化碳濃度超標也有22699倍，其它的二氯苯、三氯甲烷、二甲苯總和高錳酸鹽指數超標也有數千倍之多。在這種情況下的土壤已經嚴重污染，也給人們帶來了很大的風險。

1.土壤污染影響生態環境。生態環境是指影響人類生存與發展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數量與質量的總稱，是關系到社會和經濟持續發展的復合生態系統。土壤污染將直接導致土壤性質惡化，從而使植被減少，生物多樣性降低，土地污染還可能會引起大氣、地表水、地下水污染和人畜疾病等次生環境問題。

2.土壤污染危害人體健康。土壤生物直接從污染的土壤中吸收有害物質，這些有害物質通過土壤參與食物鏈最終進入人類食物鏈，作為人類主要食物來源的糧食、蔬菜和畜牧產品都直接或間接來自土壤，污染物在土壤中的富集必然引起食物污染，最終危害人體的健康。另外，土壤污染會造成空氣和水資源的污染，人們呼吸有污染的空氣和飲用有污染的水會嚴重影響人們生命和身體健康。常州外國語學校的污染造成641名學生被送到醫院進行檢查。有493人出現皮炎、濕疹、支氣管炎、血液指標異常、白細胞減少等異常癥狀，個別的還被查出了淋巴癌、白血病等惡性疾病。

3.導致農作物減產和農產品品質降低。污染的加劇導致土壤中的有益菌大量減少，土壤質量下降，自凈能力減弱，影響農作物的產量與品質。重金屬污染的增加，農藥、化肥的大量使用，造成土壤有機質含量下降，土壤板結，導致農產品產量與品質下降。農業部全國農技推廣中心高級農藝師陳志群認為，由于農藥、化肥和工業導致的土壤污染，我國糧食每年因此減產100億公斤。環保部門估算，全國每年因重金屬污染的糧食高達1200萬噸，造成的直接經濟損失超過200億元。

（三）土壤污染歸責

土壤污染是由于具有生理毒性的物質或過量的植物營養元素進入土壤而導致土壤性質惡化和植物生理功能失調的現象。土壤污染是人為原因造成的，因此應找出污染的主體進行歸責。

1.企業的責任。土壤污染主要是由于企業在生產作業過程中不合理的排放廢氣、廢水、廢渣等造成的。我國的環境法一般遵循“誰污染，誰治理”的原則，企業為了追求更高的利潤，不按照國家的規定向土地排放廢水廢物，致使土壤污染嚴重，常州外國語學校污染事件主要是由于原化工企業不合理的排放工業廢水以及在地下埋藏劇毒化學物質造成的。因此，土壤污染主要有造成污染的企業承擔責任。

2.政府的責任。關于常州外國語學校污染事件，政府存在以下兩種責任：一是監管責任。通過調查了解到，學校舊址化工廠在日常運作過程中向廠外直接排放像克百威、滅多威、異丙威、氰基萘酚這樣的劇毒類產品，還將危險廢物偷偷埋到了地下。政府在平常的監督檢查當中卻從未發現，以至于后來發生的嚴重事件。二是環評責任。《城市普通中小學校校舍建設標準》中明確說明：校舍選址必須“遠離污染源”。按照常州教育部門的解釋，之所以要選擇現在的校址，是因為學校原來的整體建筑存在安全隱患，要另建校區。他們表示，已做過相應的環評。環評結果認為這個地塊的土壤，包括檢測都是達標的，就是因為選址的評估報告中，它也是符合規范的，是符合學校用地的。然而，他們所謂符合規范的評估報告其實存在嚴重瑕疵。北京大學環境科學與工程學院教授劉陽生就指出，這份環評報告中只考慮了氨氮、重金屬、pH值等常規的污染物指標，卻沒有考慮到農藥的成分。而對學校地址進行檢測的環評部門應負一定的責任。

土壤污染是一個嚴重的社會問題，對其負責的主體不僅僅指污染的企業和政府，對于農村的土壤污染，農民也有很大的責任。農民為了提高農作物的產量，用農用薄膜、打農藥等對土壤的損害也是巨大的。

三、土壤污染風險刑法的趨勢前瞻

在風險社會中，安全刑法所關注的重點在于行為人所制造的風險，而且通過對這種風險的刑法禁止來降低和避免這種風險的實現，從而保證生活共同體的安全。面對風險社會中各種威脅共同體生活安全的風險，刑法必須在這種風險具有實現的可能前做出合理的反應，即只要行為人的行為本身帶有某種風險，刑法就應當對此予以禁止。[趙書鴻：《風險社會的刑法保護》，載《人民檢察》2008年第1期，第43頁。]

（一）我國現有土壤污染風險刑法體系

盡管我國土壤污染問題已經引起了社會的廣泛關注，但目前并沒有關于土地污染的專項立法，關于土地污染防治的一些規定大多散落在各個部門法中。

1.相關法律關于土壤污染的規定。新《環境保護法》第33條規定各級人民政府應當加強對農業環境的保護，促進農業環境保護新技術的使用，加強對農業污染源的監測預警，統籌有關部門采取措施，防治土壤污染和土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破壞、水土流失、水體富營養化、水源枯竭、種源滅絕等生態失調現象，推廣植物病蟲害的綜合防治。縣級、鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境綜合整治。《農業法》第58條規定農民和農業生產經營組織應當保養耕地，合理使用化肥、農藥、農用薄膜，增加使用有機肥料，采用先進技術，保護和提高地力，防止農用地的污染、破壞和地力衰退。《土地管理法》第35條規定各級人民政府應當采取措施，維護排灌工程設施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。《基本農田保護條例》對土地污染防治作了較為詳細的規定。如第25條向基本農田保護區提供肥料和作為肥料的城市垃圾、污泥的，應當符合國家有關標準。第26條因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本農田環境污染事故的，當事人必須立即采取措施處理，并向當地環境保護行政主管部門和農業行政主管部門報告，接受調查處理。

2.2016年5月28日，國務院出臺《土壤污染防治行動計劃》，從開展土壤污染調查，掌握土壤環境質量狀況、推進土壤污染防治立法，建立健全法規標準體系、實施農用地分類管理，保障農業生產環境安全、實施建設用地準入管理，防范人居環境風險、強化未污染土壤保護，嚴控新增土壤污染、加強污染源監管，做好土壤污染預防工作、開展污染治理與修復，改善區域土壤環境質量、加大科技研發力度，推動環境保護產業發展、發揮政府主導作用，構建土壤環境治理體系、加強目標考核，嚴格責任追究等十個方面加強對土壤污染的防治與治理工作。

3.《刑法》中有關環境犯罪條款。第338條污染環境罪，違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。第339條非法處置進口的固體廢物罪；擅自進口固體廢物罪；走私固體廢物罪，違反國家規定，將境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者嚴重危害人體健康的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；后果特別嚴重的，處十年以上有期徒刑，并處罰金。未經國務院有關主管部門許可，擅自進口固體廢物用作原料，造成重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者嚴重危害人體健康的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。以原料利用為名，進口不能用作原料的固體廢物、液態廢物和氣態廢物的，依照本法第152條第2款、第3款的規定定罪處罰。第408條環境監管失職罪，負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役。

但是這些規定只是對土壤污染做了原則性的規定,對于如何保障土壤不被污染,并未作出明確的規定。雖然對土壤污染的責任追究也有規定，但是更多的是行政責任和民事責任，也會有“構成犯罪的，應追究刑事責任”，但是沒有具體規定什么情況下達到犯罪。如《基本農田保護條例》第三十三條違反本條例規定，占用基本農田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農田，毀壞種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令改正或者治理，恢復原種植條件，處占用基本農田的耕地開墾費1倍以上2倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。刑事法律責任是關于土壤污染的刑事處罰，是對土壤污染行為的否定和譴責，在保護土壤不被污染方面發揮重大作用。《刑法》雖然做了一些規定，但是僅僅用很少的法條規定了污染環境罪這一寬泛的罪名，具體針對土壤污染的刑事規定幾乎沒有。因此,構建土壤污染風險刑法規范已成為必需。

（二）構建土壤污染風險刑法規范

1.制訂《土壤污染防治法》

在我國現行的法律體系中，已經制定了防治大氣污染、水污染、海洋污染的法律，但是防治土壤污染的法律基本上是一項空白。盡管國務院2016年已經出臺《土十條》，但至今，國家層面尚無土壤污染防治專門性的法律法規。關于土壤污染防治的有關規定，只是散見于環境保護法、水污染防治法、大氣法、固體污染防治法等。這些法律中零星的規定，是分散而不系統、缺乏可操作性的法律制度。所以要從根本上解決土壤污染問題，必須制訂《土壤污染防治法》。使土壤污染防治工作步入法制化軌道。而且土壤污染有其自身的特點，需要采取相對獨立的防治措施。因此，應當及時制定《土壤污染防治法》，規定專門的、行之有效的制度和措施，填補法律制度的空白。在《土壤污染防治法》中，筆者認為應體體現以下特征：

第一，增設土壤污染罪。對于土壤污染這種新型犯罪來講，當前能夠找到的法律淵源僅僅是刑法中的幾種罪名，但是該罪名包括的犯罪對象很多，而且其構成要件很不具體，也沒有針對不同行為設置不同的法定刑，操作性差。土壤污染行為本身與水污染、大氣污染、固體廢物污染等的污染機理有非常大的區別，甚至可以說其他污染是造成土壤污染的源頭，往往是其他污染到了較深的程度之后，土壤污染隨之產生。而我國當前土壤污染非常嚴重，我國土地特別是耕地資源本身就比較匱乏，且土壤是人類最基本物質生活需要的基礎，鑒于當前公眾防治意識較低，因此有必要將土壤污染犯罪作為一個獨立罪名加以規定。[張炳淳：《論污染土壤犯罪及其防控機制之建構》，載《犯罪研究》2008年第3期，第30頁。]并且在法律中具體規定土壤污染的情形以及量刑規定。

第二，對危險犯進行處罰。《刑法》中關于環境犯罪是以“嚴重污染環境的”，“致使公私財產遭受重大損失或者嚴重危害人體健康的，造成重大環境污染事故”，“致使公私財產遭受重大損失或者嚴重危害人體健康的”等為條件的，此規定是刑法中實害犯的典型特征，即只有造成足夠嚴重的后果才能構成犯罪。但是環境犯罪尤其是土壤污染問題具有潛伏性、長期性、危害性大等性質，因此在立法中規定對土壤污染危險犯的處罰顯得很有必要。在《土壤污染防治法》中可以規定“尚未造成嚴重后果”或只要實施某種土壤污染的行為就構成土壤污染犯罪。

2.加強政府對土壤污染的監管責任

中國環境問題的主因在政府或“政府失靈”,在依法行政的條件下,政府環境失靈的實質是環境法律失靈,普遍性環境執法不力的內在原因是有關環境執法的立法出了問題,因而從法律上健全政府環境責任是解決“政府失靈”的基本途徑。從環境法治的角度看,首先應該完善有關政府環境責任的立法。只有從環境立法著手,才能從源頭上解決環境法律正當性、有效性不足,違法成本低、守法成本高、“環境法律法規雖多、但管用、好用的法律法規卻很少”等現實問題。[蔡守秋：《論政府環境責任的缺陷與健全》，載《河北法學》2008年第3期，第22頁。]

政府在土壤污染監管過程中發揮很大作用，如在常州外國語學校事件中，政府的失職是造成結果發生的一個重要的原因。健全政府環境責任的重點和方向,是不斷提高政府環境責任的可操作性,實現政府環境責任的制度化、規范化和程序化。《土十條》規定，按照“國家統籌、省負總責、市縣落實”原則，完善土壤環境管理體制，全面落實土壤污染防治屬地責任，發揮政府的主導作用。筆者認為，這項規定只是籠統的規定政府的作用，如果要真正發揮政府對土壤污染的作用，要細化政府的監督職能：從目前中國的實際情況出發,首先要建立健全環境與發展綜合決策制度、政府環境目標責任制度、戰略(規劃)環境影響評價(特別是戰略、排污總量控制制度、綜合環境許可制度、生態區劃與環境功能區劃制度、生態行政補償制度、政府環境信息公開制度、政府支持公眾參與制度、政府環境應急制度、環境政績考核制度、政府問責(政府環境責任追究)制度等制度。[蔡守秋：《論政府環境責任的缺陷與健全》，載《河北法學》2008年第3期，第25頁。]政府要嚴格履行自己的責任，加強對企業土壤污染方面的監管，如果發現問題，及時進行糾正和責令其改正。如果由于政府的嚴重失職導致土壤的嚴重污染，要追求政府的刑事責任。

常州外國語學校事件所造成的結果是令人嘆息的，這件事也再次引發人們對土壤污染的關注與探討。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出，在“十三五”期間，要深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，加強生態保護和修復。全國政協十二屆四次會議上，農工黨中央聯合全國政協社會與法制委員會，提交了《完善土壤污染防治法律體系，依法遏制土壤污染的建議》和《關于依法科學防治土壤污染，切實保障公眾環境健康的建議》的提案，為土地污染防治建言獻策。在當今社會下，土壤污染造成的危害越來越大，甚至已經危及到我們的生命，為避免此種情況再次發生，必須加強建立土壤污染的風險刑法立法體系，嚴格追究相關責任人的刑事責任能力。