一、引言

　　能源是國家經濟發展的基礎和命脈，節能減排是促進資源環境與經濟社會可持續發展的重大戰略措施。面對全球氣候變暖形勢日益嚴峻的狀況，國際能源機構警告說若不能遏制全球變暖，每年就要在此方面浪費5000億美元。我國是世界上僅次于美國的第二大能源消費國，也是能源效率較低的國家，總體能源利用率為33%左右，比發達國家低約l0個百分點。根據《世界經濟年鑒2008－2009年》的數據，2007年美國、中國、日本、印度每創造1億美元單位GDP的能源消耗量分別為2.04、7.88、0.99、5.22萬噸標油，世界平均水平為2．81萬噸標油。就是說，創造1億美元單位GDP，中國能源消費量分別是日本、美國、印度的7.9、3.86和1.51倍，是世界平均水平的2.8倍。

　　合同能源管理(Energy Performance Contracting，簡稱EPC；在國內又稱EMC)發源于上世紀70年代中期的美國，是一種基于市場的節能新機制，即由專業的節能服務公司(在國外為Energy Services Company，簡稱ESCo；在國內為Energy Management Company，簡稱EMCo)與用能單位簽訂合同，為其提供節能項目用能狀況的診斷、設計、融資、改造、施工、設備采購、安裝調試、運行管理、人員培訓、節能量測量和驗證等服務并保證節能量或節能率，用能單位保證以節能效益向節能服務公司支付項目投資和合理利潤的市場化節能機制。合同能源管理作為一種先進的能源管理模式，在國外的發展只有20多年的歷史，但發展迅速，特別是在美國、加拿大、歐洲和日本等國家或地區，EPC已發展成為一種新興的節能產業。

　　我國自1998年12月推廣合同能源管理，已經有10多年的發展歷程，取得了一定的經濟效益和社會效益。但是，目前我國推行合同能源管理的進程比較緩慢，面臨著政策約束力低、責任機制與激勵機制不完善、融資困難、節能示范效應不強、社會認知度不高等問題。

　　(一)政策約束力低

　　基于能源環境的巨大壓力，我國中央政府近年推進合同能源管理、促進節能服務產業的政策增多、力度加大，一些地方也有相應的措施出臺。特別是2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂通過的《中華人民共和國節約能源法》，正式寫進了“合同能源管理”機制，其第66條規定：“國家運用財稅、價格等政策，支持推廣電力需求預測管理、合同能源管理、節能自愿協議等節能辦法。”2010年4月國務院辦公廳轉發了《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》，明確了資金投入、稅收優惠、會計處理、金融服務等方面的一些扶持與鼓勵政策。2010年6月，國家也出臺了《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》。然而，由于政策不具法律效力，缺乏強制性的規定和強制的行政命令，約束力較弱，且配套細節落實不到位，有些欠缺操作性，所以在政策的執行上顯得力不從心。

　　(二)責任機制與激勵機制不完善

　　現行的法律政策對能源利用效率低的企業或行為沒有明顯的懲罰措施，責任機制不完善。激勵機制目前主要是以財政補貼、稅收優惠為主，而金融信貸的優惠支持欠缺。結果是，一方面導致除了部分高耗能企業外，大多數用能單位因為能源消耗占產品的成本不高，沒有節能的積極性；另一方面，導致節能服務公司的融資難、成本較高、節能項目不多、商業風險大等。

　　(三)節能服務公司融資難

　　節能改造通常需要大量的前期投資，因此強有力的融資支持成為推行合同能源管理的生命線。雖然2010年4月國務院出臺的《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》(以下簡稱《意見》)規定，鼓勵銀行等金融機構根據節能服務公司的融資需求特點，創新貸款產品，拓寬擔保品范圍，簡化申請和審批手續，

　　為節能服務公司提供項目融資、保理等金融服務。而目前的現實狀況是：1．該《意見》對金融機構的鼓勵措施不明確，操作性不夠；2．我國節能服務項目的資金來源以銀行貸款為主，投融資渠道較為單一；3．我國的節能服務公司以中小企業為主，大多尚處于發展初期，規模較小經濟實力不強，在銀行貸款審核過程中信用評級較低，很難向銀行提供信用擔保和足額的抵押，導致難以獲取銀行貸款；4．盡管近年來國家建立了節能減排專項資金，但是資金使用的效率不高。

　　(四)信用評價體系不完善，導致誠信障礙和商業風險大

　　企業信用評價體系不完善阻礙了合同能源管理服務業的發展。此外，采用合同能源管理模式進行節能技改的項目回報期一般較長，節能服務公司普遍擔心在節能改造項目結束后用能單位以其沒有支付能力、政策變化、體制改革、領導更換等各種理由違反約定不支付款項。在社會誠信和商業誠信相對缺失、司法成本偏高、體制不夠完善的情況下，節能服務公司對合同能源管理這種中長期的投資普遍感到商業風險較大。

　　(五)節能服務公司的技術與人才障礙

　　目前我國節能服務公司的技術和設備總體上與國際水平還有一定的差距。此外，節能服務公司的專業人才儲備不足，也影響到節能技改項目的質量。節能技改項目是否成功以及節能服務公司的發展在很大程度上都依賴于節能技術與人才的發展。

　　(六)節能效果的測量標準與驗證機構不夠權威和公正

　　節能量或節能率的測量計算是合同能源管理的核心問題，因為節能服務公司的收益就是來源于此。如果節能服務公司與用能單位在節能量或節能率的測量上難以達成一致，就將使它們缺乏采取行動的積極性。合同能源管理項目應明確能耗基準及節能量測量和驗證方案，并作為合同的必要附件。盡管我國2010年發布的《合同能源管理技術通則》(GB/T24915)中提到，能耗基準和項目節能量可參照《企業節能量計算方法》(GB/T13234，2009年發布)及相關標準，但僅僅是推薦性標準，權威性和操作性有待提高。并且目前我國的社會環境導致合同方對節能效果驗證機構的獨立性和公正性存在一定的不信任。

　　(七)政府等公共機構的節能示范效應不強

　　為了促進節約能源和保護環境，一些發達國家通過立法支持、政府公共建筑率先示范等措施推行合同能源管理，進而促進節能服務產業的發展。在美國，有46個州通過了對合同能源管理的立法，并要求州內的政府公共建筑必須采用合同能源管理的方式進行節能改造。在加拿大，政府于1992年開始實施“聯邦政府建筑物節能促進計劃”，要求政府機關大樓帶頭接受節能技術改造的服務。

　　近年來，我國也提出建設資源節約型社會，并推動實施節能減排，在北京、上海和遼寧等地也有一些合同能源管理的示范項目，但總體示范效應不強。據了解，廣州市內的一些大型公共建筑如天河體育中心、奧體中心等已經接受節能技改服務，但是接受過節能技改服務的公共機構在所有公共機構中所占比例仍舊非常小。

　　(八)宣傳力度不夠、公眾認知度低

　　根據在廣州市對社會公眾的問卷調查表明，只有2%的受訪者表示對節能服務產業很了解，28%的受訪者表示比較了解，59%的受訪者表示不大了解，還有11%的受訪者表示幾乎不了解。這可以看出，目前我國對節能服務產業的宣傳是遠遠不夠的，公眾對節能服務產業的認知度低，需要加大對節能服務的宣傳和教育。

　　三、對策建議

　　(一)制定和完善相關的合同能源管理法律制度，提高執行力

　　借鑒國外發達國家推行合同能源管理的經驗，建議我國將相關的政策法規上升為法律，制定和完善相關的合同能源管理法律制度，以提高指導性和執行力。筆者認為可以在我國的《節約能源法》對合同能源管理的以下方面進行規定：1．合同能源管理的定義；2．合同主要條款(節能服務內容及要求、節能效益分享方式、雙方權利義務、項目驗收、節能量的測量標準與驗證機構、節能設備設施的所有權、違約責任等)；3．政府等公共機構建筑必須采用合同能源管理方式進行節能改造并實行公開招標的義務；4．合同最長期限(一般最長為10年，個別最長為15年)等。

　　(二)完善責任機制與激勵機制，提高節能服務公司和用能單位的積極性

　　在責任機制方面，建議進一步制定和完善建筑等行業的節能標準與法規，明確節能的目標，并規定相應的法律責任。意大利在1991年頒布的《關于合理用能、節能和開發可再生能源的國家能源計劃執行法案》是提高終端用戶能效的導向性法律框架。日本在1998年修訂了《合理用能法》(1979年制定)，其核心是促使企業、機動車輛、耗能設備必須達到更為嚴格的能效標準。英國的《家庭節能法》(1995年頒布實施)則要求各級政府在10年內將居民建筑能耗在1996年或1997年基礎上降低30%。

　　在激勵機制方面，也可以借鑒國外的經驗做法。在德國，政府對熱電聯產企業及生產節能產品和設備的企業采取稅收減免的政策，而對采用節能設備的企業則給予財政補貼。日本新能源及產業技術綜合開發機構(簡稱NEDO)設有“合理利用能源企業支援制度”等補助制度，對節能技改項目進行補助，一般按合同能源管理項目投資的25%～35%給予補貼，該措施大大提高了節能服務公司的積極性和抗風險能力。

　　為完善我國的節能激勵機制，建議實施補貼、稅收減免、利率優惠等多種激勵手段。具體為加大對節能服務行業的資金投入，增加補貼或者獎勵的資金，簡化取得補貼或者獎勵的操作手續，對生產和采用節能設備和產品的企業實施稅收減免，以及對節能項目融資實行利率優惠等。

　　(三)建立多層次的融資渠道

　　國際經驗表明，合同能源管理的推行需要有多元化的融資渠道。在美國，合同能源管理項目的融資途徑除了銀行貸款外，還經常可以獲得REEP(Ratepayer－Funded Energy Efficiency Program)專項基金的融資，該專項基金的主要來源是用戶支付的電費和增容費等。

　　日本的主要做法是向合同能源管理項目提供低息貸款和補助等。英國為提高能源效率也給予金融支持，2002年節能基金的2億英鎊預算中，25%用于貼息貸款，其中

　　1000萬英鎊是無息貸款。為解決節能服務公司的融資難題，并提高國家環保資金的有效性，建議如下：1．設立和完善合同能源管理模式的節能專項基金。基金的來源包括世行、GEF(全球環境基金)和歐盟三方給我國的贈款，以及政府的節能專項資金投入。節能專項基金的用途主要用作種子資金(支付利息)，即由商業銀行對節能改造項目提供貸款，國家對其進行貼息甚至無息。2．設立和完善節能服務公司貸款擔保專項基金，發揮擔保杠桿的作用，增加節能服務公司獲得商業貸款的機會，基金的來源同上。3．節能環保產業是我國的戰略性新興產業，應完善措施鼓勵金融機構、風險投資機構進入節能服務領域，使合同能源管理的融資服務平臺進一步拓寬。4．節能服務公司應加快上市融資進程，吸收民間資本。

　　(四)完善企業信用評價體系，構建良好的市場環境

　　為了保障節能服務公司與用能單位在節能技改項目中的利益，減少合作過程客觀存在的各類風險，具體建議有：1．完善企業信用評價體系，構建良好的市場環境，以解決節能項目雙方的誠信障礙問題。2．加強對節能服務公司的資質認證、信用管理、跟蹤調查和規范管理工作。

　　政府要通過權威方式公布已通過資格審查的節能服務單位的名單，并發布各種標準，實施公開、透明、規范化的管理。3．借鑒歐美等國家或地區的經驗，加強從立法的層面上對簽訂“合同能源管理”合同的合作雙方進行約束。4．由于合作過程中各類風險是客觀存在的，建議在采用“合同能源管理”模式的節能技改項目中引入保險機制，降低合作雙方的商業風險。

　　(五)創新發展節能技術，加大對節能服務人才的培養

　　推行合同能源管理的重要基礎是擁有相應的節能技術與節能服務人才。建議：1．加大對節能環保技術的研發投入，創新發展節能技術。2．在科研院所、普通高校、高職院校中要各有側重地培養節能技術研究人才、節能技術應用人才、節能管理人才等，以適應不同的工作崗位。3．加強節能技術和服務的培訓工作，提高節能水平。4．進行節能服務職業資格認證，規范就業準入。一要嚴格認證要求，明確考核標準；二要嚴格認證程序，保證認證質量；三是推行持證上崗制度。目的在于實現全社會對節能服務職業資格認證的普遍認可。

　　(六)制定權威的節能效果測量標準，培育公正的節能效果驗證機構

　　《國際性能驗證和測試協議》IPMVP－2002是當前國際通行的M＆V(Measurementand Verification，節能量的測量與驗證)標準，其為節能效果的衡量提供了很好的基石。針對節能服務市場上的技術問題，ASHPAE編制了更為詳盡的《節能效果測試方法指導》，美國能源部則編制了《聯邦政府節能項目驗證和測試指南》。技術創

　　新對節能量的準確核算有很好的促進作用。美國的節能服務公司采用一項被稱為PowerViewTM的技術，以幫助客戶動態地分析(以小時為單位)電力用戶的目前用電狀況和未來可供選擇的電力適用方式，該技術可以為客戶提供基準年能耗計算、基準線計算和實際節能量的驗證，同時可以依靠監測數據進行經濟分析，供客戶選擇最優的改造項目。

　　為減少和避免對節能效果(節能量或節能率)的爭議，建議節能服務公司與用能單位在合同中約定，能耗基準確定、節能量測量和驗證等工作委托雙方認可的第三方機構進行監督審核。據了解，北京、上海等地根據實際需要，已陸續開展對第三方認證機構的管理審核工作。為使合同能源管理順利推行，建議：1．在技術層面上，制定和完善權威的節能效果測量標準，創新節能效果測量的技術。2．在管理層面上，培育一批具備專業認證技能、權威公正的第三方節能效果驗證機構，獨立于合作雙方，以確保節能效果數據的詳實和正確。

　　(七)政府部門等公共機構率先接受節能技改服務，強化示范效應

　　借鑒美國、加拿大等發達國家要求政府機關大樓等公共建筑帶頭采用合同能源管理的方式進行節能改造，從而為其他領域的節能推廣起示范作用的做法，建議如下：1．立法明確要求政府部門等公共機構率先接受節能技改服務，強化示范效應；2．為更好地推動節能改造，建議將政府部門等公共機構的節能降耗納入政府和領導的績效考核；3．要求公共機構建筑的節能改造必須采用合同能源管理模式進行，并對取得資質的節能服務公司進行公開招標；4．在大型公共建筑和高耗能企業設立節能示范項目，向社會公開項目進展及實施效果，擴大合同能源管理的社會影響力。

　　(八)加大宣傳和教育的力度

　　我國的節能服務產業屬新興產業，為了更好地宣傳節能意識、推廣節能技術、發展環保產業，以促進資源環境與經濟社會的可持續發展，建議政府通過報紙、雜志、電視、廣播、網站、宣傳欄等多種形式對合同能源管理模式進行宣傳，加大對重點耗能單位、節能服務機構和政府節能工作管理部門等機構相關人員的學習培訓，在全社會形成良好的節能減排氛圍，并促使用能單位積極開展節能改造。

　　四、結語

　　合同能源管理作為一種新興且發展前景廣闊的節能機制和商業運作模式，能很好地促進節約能源，減少溫室氣體排放和推進資源環境與經濟社會的可持續發展。盡管其在我國的推行存在著一些障礙和問題，但隨著人們節能意識的不斷增強，以及市場經濟、法律政策和體制環境的不斷完善，這種基于市場機制的節能服務產業在我國將取得極大的發展。