從各國環保政策中可以得到不少啟示，主要包括：法律法規制定的完善程度和執行的嚴格程度、政府對環保的財政資金支持、以經濟手段促進環保企業的發展、技術創新政策、合理規劃產業布局，推動環保產業園和生態園區的聚集、地方政府的作用、加強環保教育，提升公眾環境意識、非政府環保組織的作用、政府主導與市場機制的選擇等九個方面。

環境保護的責任需要社會各方共同分擔，包括政府、企業、非政府組織和公眾在內的全社會的積極參與，才能實現環境目標。

由于環保產業提供的是公共產品，是由公眾需求驅動的，政府代表公眾需求，通過制定有關的環境法律和標準，以及產業政策和經濟手段，形成政府引導下的環保產業的發展。因此，政府在經濟發展和環保發展權衡下制定的政府目標和各項政策是環保產業發展的首要驅動因素。


筆者以上市環保公司及各省市數據為例進行了實證分析，對環保投入決策機制、政府經濟與環保目標的權衡進行了論證，實證分析了環保投資與經濟轉型的關系，量化分析了環保區域差異與溢出效應，并對政府引導環保產業健康發展提出了建議。

七因素左右投入策略

結合美國、德國、日本等環保發達國家經驗，以及環保產業發展規律和經濟學理論，我們分別從環保產業投入主體、投入層次和投入方向的選擇機制等方面進行分析。

首先，基于環保投資主體的多元化，必須要明確相關各方的投資責任。其中，政府主要從宏觀方面引導環保產業的發展、環境保護的開展，企業作為微觀主體則在具體的環保產業發展方面進行投資。

再來看環保投入層次，這主要是受國家環保政策的影響，相關政策會對環保產業的發展提出需求，企業根據需求提供符合政策的環保服務或產品，企業追求的是盈利，環保層次中企業規模的大小以及分配與政策和盈利模式有關。

環保投資方向的結構比例則主要與各國環保目標、政策導向有關。工業化帶來的污染比較嚴重時，各國環保目標都重點發展污染治理產業。而隨著后工業化時期的到來，資源短缺、環境污染帶來的影響進一步擴大，各國環保目標轉變為可持續發展，環保產業重點逐步發展為節能減排、清潔能源、資源的再生利用和環境保護與治理。

根據理論和實踐經驗，政府在環保產業發展過程中必須對環保投入進行引導，影響環保投入決策的七個主要方面包括：經濟發展階段和特征、環保產業周期、技術發展水平、政府的環保目標和政策、企業的投入決策選擇、非政府環保組織的發展、公眾環保意識。

環保產業發展三階段

通過對美國、日本、德國、加拿大四國的經濟發展與環保目標的確定，以及環保產業發展政策的制定分析發現，政府在經濟發展和環保發展權衡下制定的政府目標和各項政策是環保產業發展的首要驅動因素。

環保產業的發展主要可以分為三個階段。在初級階段，政府的環保目標基本都是以解決國內當時由于經濟發展帶來的嚴重環境污染問題，以污染治理為主要環保目標。通過制定相關的法律法規以及對污染的懲罰措施作為手段，嚴格執法，體現為“命令+控制”的環保政策。

環保產業發展的中期階段，在污染治理過程中認識到僅靠污染治理無法解決根本問題，以及隨著科技進步和經濟的發展，環境問題愈來愈嚴重，政府的環保目標是從源頭上預防環境問題和資源保護，大力推進環保技術創新。通過制定更嚴格具體的法律法規，鼓勵市場化的環保產業發展，通過經濟手段鼓勵企業采取環保措施，鼓勵企業進行技術創新，體現為“預防+控制+引導市場”的環保政策。

環保產業發展的高級階段，隨著經濟快速發展，技術創新加快，資源短缺、環境污染等影響到國家的長期可持續發展，各國政府陸續提出可持續發展、循環社會、新能源戰略、全面能源戰略、綠色社會等國家戰略性的環保目標，把環境保護提高到戰略的高度?，F階段的法律法規從長期可持續發展考慮，有針對性地出臺解決水、空氣、土壤、資源等方面的具體法律法規，在長遠性、可執行性等方面不斷深入。同時，政府引導環保產業市場的發展，突出企業在環保中的主體地位，政府與企業合作利用各種產業政策、經濟手段、技術創新政策和環保產業發展相配合。另外，對國民進行環保教育，非政府性環保組織發展迅速。體現為“戰略+預防+控制+引導市場+可持續發展”的環保政策。

中國環境問題仍嚴峻

回望我國環保產業發展，政府目標與環保目的的權衡主要可以包括五個階段。

20世紀70年代，萌芽時期，重視“三廢”的危害，特別強調“三廢”治理和綜合利用。

20世紀80年代是中國環保產業初級發展時期，我國大力發展工業經濟的階段，重化工業項目多，造成工業污染嚴重，環保主要體現為政府主導、法規驅動型產業發展。這一時期優先考慮政府目標——工業經濟的發展，而在環保方面僅是針對重化工業帶來的污染進行治理，以及該產業的環保設備的使用。環保產業處于自發且無序狀態，是在遵守政府政策與法規的基礎上所被動發展的。

20世紀90年代快速發展時期，我國政府目標仍是經濟的快速發展，但是隨著我國工業經濟的迅速發展壯大和地方政府對環保的忽視，環境污染等問題觸目驚心。該階段政府重視環境保護，不斷出臺相關法律法規，增加環保投資，環保的目標仍是配合經濟發展，治理經濟發展過程中的污染，以政府為主導。地方政府為了經濟發展目標，對環境保護的重視不夠，仍然監管不嚴，環保產業在規模上、技術水平上還是經濟效益上都仍處在很低的位置。

2000年至2010年，迅速發展時期，在經濟持續高速增長的同時，環境問題給我國帶來的危害不斷顯現。我國政府在經濟發展的同時，加大環境保護力度，制定具體的法律法規，提高法規的執行力，不斷加大對環保產業的投入，并且開始使用經濟手段鼓勵環保企業的發展。該階段公眾與政府意識開始提升、市場需求爆發、要素投入巨大，我國環保產業整體上快速成長，產業體系基本齊全，產業規模高速擴張，水氣固等主要領域的企業數量和從業人數都有了大量的增加，導致行業內競爭與協作日益頻繁，技術水平和經濟效益等也有了一定的提高。

“十二五”時期，發展高峰時期，我國經濟發展速度穩定，由于經濟發展前期環境保護政策和力度不夠，帶來的環境問題仍然嚴峻，政府在保證經濟發展的同時，加大對環境保護的力度，從戰略上、法律上、政策上、經濟手段上各方面提高了對環境保護的支持。

區域間投資差異大

觀察發現，2009年至2015年期間，中國環保產業的投入和產出效率不存在無效現象，但依舊有增長的空間。以樣本中33家上市企業為代表的環保企業在償債能力和經營能力投入方面是有效的，實現了資源和管理的有效配置，從而實現產出有效。

分析我國30個省市區2003年至2013年能源消費和第三產業產值與環境污染治理投資數據得知，環保投資是經濟轉型的重要原因，各個環保指標在不同時期對經濟轉型的影響程度不同，其中城市環境基礎設施建設影響明顯最大。

與此同時，經濟轉型對環保投資總體上也存在著顯著的正向促進作用，其中對城市環境基礎設施建設投資和建設項目“三同時”(建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用)環保投資影響最大，而對工業污染治理投資影響微弱。

不過，環保投資效應具有顯著的時滯性。隨著時間推移，環保投資對經濟轉型的促進作用越大，達到一定程度后這種作用開始逐漸收斂。

從各區域來看，我國環保投資存在顯著空間差異性，東中部地區與西部地區差距顯著，西部少數地區如西藏，甚至對于環境污染治理投入接近為零，而東部地區如江蘇、山東等地每年環境污染投資力度很大。

另外，各地區環保投資對經濟轉型的影響程度也存在顯著差異，近60%的地區對經濟轉型有正向促進作用，沿海較發達地區如北京、海南、廣東等對經濟轉型的促進作用較大，而40%左右的地區對經濟轉型有負向作用，其中多為中部內陸及西部偏遠經濟欠發達地區，如甘肅、青海、寧夏等，這可能是由于我國各地區經濟發展顯著不均衡，長期的“先污染后治理”的發展模式等情況導致。

建立引導和市場機制

根據上述研究內容結合我國環保投資現狀，我國目前投資壓力和缺口依然非常大，僅依靠政府財政是不夠的，必須建立市場機制，引導以企業為主體的多元投入機制。

其一，建立政府的引導機制，分別通過國家環保戰略目標確定方向，完善法律法規，加強地方政府的環保管理水平，制定促進產業發展的產業政策，充分利用經濟手段對資本的引導作用，引導社會資本對環保產業的投資。

其二，政府必須努力培育以企業為主體的市場機制，不斷完善具體的環保法律法規，加強地方政府在環保產業發展中的責任、建立環保產業園區，培育中小企業，發揮大企業的規模效應和優勢、支持環保技術創新、公眾和企業環保意識的培養、發揮非政府環保組織的作用。

而結合我國企業對環保人才不重視投入少等問題，提出了四方面建議：完善法律與嚴格執法，使企業在環保壓力和市場競爭機制的雙重壓力下，重視環保人才的使用和培養;制定環保產業政策，加強評價和監管，對有貢獻的環保企業和人才進行資助和獎勵;制定技術創新政策，推進環保技術的發展，激發市場對環保人才的需求;高校等教育和科研機構培養符合環保需要的人才。

政策方面，筆者建議，開展分析和評估環保產業投入績效的活動、構建環保產業風險投資多元機制、改革和完善環保產業投入績效評價體系、行業細分管理模式。

(作者系上海師范大學商學院教授，本報記者趙怡雯根據由上海財經大學出版社出版的《我國環保產業投入績效與發展研究報告》整理而成)